Documentació Metròpoli Multinivell

El govern de les transformacions

Autoría: Consol Prados, sociòloga

Fecha: 02/11/2021

Resum: Les transformacions del canvi d'època acceleren la reorganització del territori. Caldrà decidir si volem un territori pensat i estratègicament deliberat o bé induït per l'impacte dels canvis. En el procés de comprendre, pensar i dissenyar el territori que habitem, quin paper juga la ciutadania? La fortalesa de la regió metropolitana radica en la seva cohesió interna i en un pacte entre generacions per la sostenibilitat i la qualitat urbana.

El territori es va configurant per l’impacte de múltiples factors, tant globals com locals. És evident que les transformacions que caracteritzen aquest canvi d’època (econòmiques i socials, els processos de producció, de la comunicació i les noves tecnologies) acceleren la reorganització de l’espai urbà. Els efectes d’aquests canvis a nivell local fa temps que van saltar els límits administratius dels municipis, fent créixer l’extensió urbana dels impactes. Aleshores, la qüestió és com governar i sobre què governar en un món atrafegat i mutant. Un territori estratègicament deliberat o un territori instintiu?

Quin és el nostre entorn? El lloc on vivim? Allà on treballem? El centre on comprem o anem al cinema? I per altra banda, qui és el ciutadà i ciutadana d’aquest territori. Els espais de vida individual i col·lectiva - i els trajectes entre aquests espais- configuren la ciutat real.

Per tot plegat és obligada aquesta doble escala, la metropolitana i la local. La visió de conjunt, les aliances i la cooperació entre les parts, així com l’autonomia, identitat i cura de la proximitat. Servirien alguns dels principis federals per a una entesa coordinada de la Regió Metropolitana?.

Es fa imperiosa la necessitat, primer, de comprendre les realitats (en plural) del nostre entorn i, segon, pensar-hi per dissenyar i promoure polítiques urbanes que atenguin la complexitat. Comprendre, pensar, dissenyar. Sovint la política es veu desbordada a l’hora de manejar els canvis, per la immediatesa dels esdeveniments, per “la tirania del curt termini”[1], quan precisament és fa més imprescindible (polis, ciutat). Com diu Francesc Indovina[2], el territori a la fi és el contenidor de tot, i per això és indefugible la governança de les tendències actuals, el que anomena el “govern públic de les transformacions”, situant en el centre la configuració de l’interès general.

No cal defensar aquí que el procediment de comprendre, pensar i dissenyar el territori s’ha de fer amb una mirada integral i estratègica, tenint en compte la multiplicitat de factors i agents. En els darrers anys s’ha avançat significativament en aquesta metodologia transversal i estratègica de les polítiques urbanes i en alguns casos s’incorpora la perspectiva participativa. Com intervé la ciutadania en aquests processos? S’ha de garantir el dret a la participació ciutadana a escala metropolitana?.

És d’una complexitat pronunciada, apreciable... Primer de tot, per estar condicionada per la mateixa estructura institucional del territori, és a dir, difícilment es poden propiciar processos participatius de no existir prèviament un disseny institucional que aplegui.

En segon lloc, per l'heterogeneïtat, un territori de 3,2 milions d’habitats, en el cas de l’àrea metropolitana, o de 5 milions de persones que habiten la regió, amb diferents escales administratives i competencials, diferents gradacions de municipis, identitats diverses i multiplicitat d’agents. En tercer lloc, per l’amplitud de temes i matèries, sovint abstractes per la majoria de la població.

 

Participació ciutadana per què i per a què

La participació ciutadana ni és una moda ni és un tràmit, com tampoc es pot pretendre una participació a nivell metropolità si no s’hi dona prèviament en la proximitat local. Per altra banda, si el que és públic (espai, serveis, debat...) perd valor, per què defensar-lo, per què participar, per què votar... en una escalada que va augmentant el risc de dèficit democràtic.

Per això, segurament, el primer repte és el d’enfortir la cultura democràtica. És una responsabilitat compartida, de les organitzacions polítiques, les institucions, els mitjans i canals de comunicació, de la ciutadania en general. Hi ha senyals (aquí i al món) que obliguen a la defensa dels valors democràtics en aquest canvi d’època.

La participació ciutadana no ha de ser un fi en si mateix, sinó un mitjà, un procediment, on la importància no és només el resultat, sinó també, i especialment, el decurs del seu desenvolupament, posant en valor l’aprenentatge col·lectiu i la generació de coneixement. Per exemple, una nova manera de definir l’espai públic (una plaça, un equipament...) és a través del disseny col·laboratiu[3] entre persones usuàries (o usuaris potencials), col·lectius veïnals, agents diversos relacionats amb l’emplaçament i professionals. D’aquesta manera s’incorporen en els projectes de transformació dels espais de la ciutat, les diferents realitats i necessitats, construint llocs més democràtics, inclusius i responsables. El procés té així una triple finalitat: socialitzar el coneixement de l’espai que és comú, és a dir, les seves virtuts, problemàtiques i solucions; millorar la qualitat, el disseny i les seves funcions; i la promoció d’un ús cívic i responsable.

Una experiència pionera a escala metropolitana va ser el procés participatiu de l’Avanç del Pla Director Urbanístic Metropolità. Durant el període d’exposició pública es va portar a terme un sistema d’accions participatives i comunicatives al conjunt del territori adreçades a ajuntaments, pluralitat d’agents locals i territorials i ciutadania en general[4]. Responent a la pregunta per què i per a què la participació i a mode de valoració qualitativa, va ser un primer procés per començar a crear consciència metropolitana, per compartir el coneixement sobre el territori que habitem i els seus principals reptes, per compaginar l’expertesa de professionals amb les necessitats i percepcions quotidianes de la gent i entitats que van participar, a més de fer difusió de les principals línies de treball de l’Avanç del Pla i recollir aportacions ciutadanes i territorials i incorporar-les en el procediment d’elaboració del Pla. Resulta tremendament interessant analitzar els resultats de les valoracions i aportacions en tres escales, el barri, el municipi i la metròpoli, per veure com varien, o no, les prioritats i les percepcions dels participants segons l’escala.

La participació ciutadana, com altres polítiques públiques, requereix d’inversió. La participació a nivell territorial implica definir diferents nivells, en funció de la naturalesa dels agents i dels temes, així com d’instruments adequats a les persones destinatàries. Oportunitats per a la pedagogia, la pertinença i la cultura democràtica.

 

Qui participa

Hi ha una relació força directa entre la desigualtat de renda i la participació política. Algunes dades que corresponen a la ciutat de Barcelona en les darreres eleccions municipals de 2019 (Font Ajuntament de Barcelona). Els districtes amb més abstenció van ser Ciutat Vella (47,1%), Nou Barris (42,1%) i Sants-Montjuic (36,3%) i els districtes amb menys i, per tant, amb més participació corresponen a Les Corts (27,7%), Sant Gervasi (27,5%) i Gràcia (29,2%). Els districtes amb menys participació coincideixen amb índex de vulnerabilitat urbana més elevat.

No és exclusiu de la ciutat de Barcelona, és un fenomen d’arreu. Igualment passa quan es propicien espais o processos de participació, una franja de població que s’exclou i que correspon a perfils amb més feblesa sòcio-econòmica. Queda justificat pel fet de tenir unes prioritats diferents, més immediates i de subsistència, sovint per la falta de formació, i/o una tercera raó a la que s’hauria de prestar molta atenció, que és la distància entre l’enfrontament dels polítics i les necessitats i problemàtiques personals i familiars. També la vulnerabilitat es manifesta en temors i incerteses que condicionen el comportament polític [5]. És bo repassar i pensar el que diuen les anàlisis sobre la presència de populismes i extrema dreta en barris perifèrics europeus.  

Cohesió social, equitat urbana i participació

L’èxit, la prosperitat, la competitivitat, la fortalesa de la regió metropolitana depenen en bona mesura de la seva cohesió interna. Aquest és un dels grans reptes de la regió, davant el creixement de les desigualtats i que esdevenen estructurals.

L’augment del cost per l’ús de la ciutat (l’habitatge, els serveis, la formació...) provoca dos efectes simultanis, l’expulsió i la substitució de població. L’expulsió de població pel cost de l’ús de la ciutat ja no només es dona internament en el sí dels municipis, sinó que es desplega sobre el territori, entre municipis. Les persones i llars que no poden fer front a un major cost, troben en els intersticis urbans les condicions més òptimes. Per altra banda, són en aquestes zones on es situen activitats que per les seves dimensions i característiques necessiten terreny i infraestructures. Així es va especialitzant les parts del territori.

Un dels factors que condiciona i estructura el territori és l’habitatge. És, a més, un dels factors més importants de risc d’exclusió social i territorial actualment, conseqüència de múltiples factors. La manca manifesta de política pública i metropolitana d’habitatge; els preus escandalosos i l’esforç econòmic que suposa per a moltes llars, perquè a més despesa en habitatge major risc de privació material (alimentació, salut, formació, accés a la cultura...) sent les rendes més baixes les que proporcionalment més ingressos dels disponibles destinen a l’habitatge, cronificant així el risc de pobresa; la ciutat global com a terreny d’inversió dels excedents del capital en actius residencials... Les pràctiques durant la bombolla immobiliària, la crisis econòmica posterior i l’augment de preus del mercat residencial (especialment el lloguer) acceleren la distribució desigual de renda pel territori. És per això que cal tornar al començament de l’article i donar un parell de voltes al “govern públic de les transformacions”.

La cohesió i l’equilibri intern de l’àrea i la regió metropolitana passa, per tant, per una política pública i metropolitana de l’habitatge, assumint una governança pública de les transformacions, que es deia al començament de l’article. I anem molt tard.

Seria bo donar-li sentit i més contingut al concepte de la solidaritat urbana que planteja la llei del dret a l’habitatge, fent referència a la reserva de sòl i projecció d’habitatge assequible en els municipis. Potser seria el moment d’ampliar la noció i pensar en termes territorials per una banda, i, per l’altra, pensar en barems d’equitat de la qualitat urbana que es puguin desplegar per la metròpolis.

Les desigualtats del territori es poden cartografiar, com s’observa en el mapa que s’adjunta a continuació. La renda mitjana per llar a la regió metropolitana l’any 2018 és de 37.038 €. El 60% de la població es situa per sota d’aquesta mitjana, el que correspon a prop de tres milions de persones (unes 87.000 persones més que l’any 2016) i dues mil seccions censals. La població amb una renda superior a la mitjana és de dos milions de persones, que representa el 40% del conjunt.

Font: Distribució de la renda per llars a la Regió Metropolitana de Barcelona, 2018 per seccions censals. Estudis territorials, Àrea de Desenvolupament de Polítiques Urbanístiques de l’AMB, Maig de 2021.

El mapa ens mostra la segregació social territorialitzada no només de rendes baixes sinó, especialment, de rendes altes. I ja no només mostra una segregació significativa de barris dins de cada municipi, sinó també segregació per especialització de municipis en el conjunt del territori (Sant Cugat, Matadepera, zones del Maresme i del Baix Llobregat...). Igual que ens indica la localització de rendes baixes en les perifèries de les ciutats grans i mitjanes (Terrassa, Sabadell, Mataró) o la localització territorial com és el cas de l’eix Besòs (il·lustratiu pel que fa a realitats que sobrepassen la frontera administrativa de cada municipi).

Una altra reflexió en relació a la cohesió i als Objectius de Desenvolupament Sostenible. Com assegurar la garantia de la ciutat, de l’accés als recursos, de la qualitat urbana, de la sostenibilitat (social i ambiental) tant en el present com en les generacions futures? En aquest sentit, es inajornable pensar en la inclusió i la participació dels i les joves.

Hi ha una relació directa entre cultura democràtica, participació ciutadana i cohesió social. Enfortir els valors democràtics és també reforçar el valor del que és públic i comú, en el sentit d’estimació, virtut, mèrit, fins i tot de cost. Apreciar-ho, a la vegada, reforça el sentit de pertinença i el compromís ciutadà i cívic de drets i deures i per tant la participació en els afers públics. No participem en aquelles coses que no valorem, que notem que ens són alienes o no tenim cap escletxa d’incidència. La cohesió en bona mesura s’aferma en la defensa de la ciutadania del que és públic i comú.

 

Algunes propostes per al debat sobre espais de participació a nivell metropolità.

• És possible la participació directa? la possibilitat de celebrar consultes per determinades qüestions estratègiques? Per posar un exemple, podria ser una consulta ciutadana sobre l’ampliació de l’aeroport de Barcelona? Permetria si més no el debat públic i, per tant, l’exposició de criteris i d’argumentacions, compartint i generant coneixement en el conjunt.
• Seria bo definir òrgans estables de consulta i participació? Espais que apleguen diferents agents del territori amb capacitat d’emetre posicionament sobre les qüestions que es determinin. En aquesta línia, i com a exemple, la metròpoli de Lyon[6] compta amb tres òrgans: el Consell de Desenvolupament, la Comissió Assessora de Serveis Públics Locals, el Consell de Ciutadania i Autonomia.
• Quins mecanismes o processos calen per incloure a segments de la població que es veuen exclosos de la participació en allò que és públic? La inclusió, també en els termes de participació, esdevé fonamental per a la cohesió.
• Com es pot incorporar el necessari pacte intergeneracional en el pensament urbà i en l’estratègia territorial? Assumint com un dels reptes metropolitans el fet de garantir la sostenibilitat urbana i social en les generacions futures.  
• Què poden aportar les eines d’innovació ciutadana com són els laboratoris ciutadans? La creació d’espais on professionals, entitats, especialistes, ciutadanes i ciutadans, treballen sobre un repte comú des de diferents percepcions i coneixements amb la finalitat de buscar respostes i alternatives. Poden ser de caràcter sectorial (medi ambient, educació, espai públic...) o territorial (una infraestructura que afecta a diferents municipis).
• Es considera com a participació les entitats del tercer sector que són prestadores de serveis? La xarxa d’entitats i associacions que es desplega pel territori és també participació, plural, diversa, enriquidora. Així com les iniciatives socials que neixen davant problemàtiques concretes. Una de les fórmules més clares per enfortir-les (i així enfortir el territori on actuen i els col·lectius amb els que treballen) és a través de les clàusules socials en les contractacions públiques. 
• Com podem fer processos participatius sobre determinats àmbits tan complexos, com és el cas del PDU? Complexos però a l’hora que incideixen en la vida de la població. Permeten, entre altres coses, explicar el territori, fer un treball exhaustiu del llenguatge i la comunicació molt interessant, per passar d’allò que sembla abstracte al que és quotidià.

 

[1] Daniel Innerarity argumenta que la crisi de la política té molt a veure amb la creixent il·legibilitat del futur i la preocupació de l’instant. On no es prepara el futur, la política es limita a gestionar el present. Daniel Innerarity, “El futuro y sus enemigos” 2009.

[2] Article “La nueva dimensión urbana: el archipiélago metropolitano”, de Francesc Indovina. Un text recollit en el llibre “Del anàlisis del territorio al gobierno de la ciudad”, de Oriol Nel.lo sobre la trajectòria del pensament de l’urbanista italià i editat per Icaria en 2012.

[3] L’oficina Paisaje Transversal proposa diferents instruments i analitza algunes experiències del que anomenen “disseny col·laboratiu en el llibre “Escuchar y transformar la ciudad. Ubanismo colaborativo y participació ciutadana”, 2018.

[4] Es pot consultar el procés participatiu en https://urbanisme.amb.cat/ca/participacio/periode-informacio-publica-avanc

[5] Quim Brugué. “Entre l’exclusió política i la mobilització populista”. Barcelona Metròpolis, dossier N113-19 novembre. 

[6] Métropole de Lyon https://www.grandlyon.com/metropole/instances-concertation.htm

Nota. Les opinions expressades per l'autor/s són a títol personal i no necessàriament representen la visió del PEMB.