Documentació Metròpoli Multinivell

Innovar i experimentar en política pública. L'exemple de les polítiques de suport a l'emprenedoria i la innovació

Autoria: Anna Segura (Investigadora Innovation Growth Lab) i Albert Bravo-Biosca (Director Innovation Growth Lab)

Data: 29/10/2021

Resum: Per tal que Barcelona es consolidi com una metròpoli innovadora és necessari comptar amb bones polítiques de suport a la innovació, l’emprenedoria i el creixement empresarial. El repte és, doncs, identificar, desenvolupar i escalar aquells programes i polítiques que millor funcionen en el nostre context.

Com s’ha mostrat en altres àmbits i indrets, una bona estratègia de fer-ho és l’enfocament experimental. És a dir, convertir la regió metropolitana de Barcelona (RMB) en un gran laboratori d’experimentació on les diferents organitzacions que conformen l’ecosistema de suport a la innovació experimentin de manera regular amb els seus programes i polítiques per tal d’incrementar-ne la seva efectivitat i impacte.

L’RMB té les condicions òptimes per convertir-se els propers anys en un model de referència internacional en disseny experimental de polítiques d’emprenedoria, innovació i creixement empresarial. Però per aconseguir-ho necessitem que es donin certs canvis: un canvi cultural envers a l’experimentació, el desenvolupament de noves capacitats d’experimentació en els actors clau, i el sorgiment d’organitzacions més experimentals disposades a posar en marxa petites proves pilot per testejar noves idees. Un fons dedicat que financés petits experiments a la regió podria ser l’empenta que els agents de l’ecosistema necessiten per iniciar-se en aquest camí per esdevenir més experimentals.

Introducció

Barcelona està apostant per posar la recerca i la innovació al centre de l’estratègia de recuperació i impuls econòmic de la metròpoli. Així ho demostra, per exemple, la posada en marxa d’iniciatives com la Barcelona Innovation Coast [1] o la Ciutadella del Coneixement [2], totes dues orientades a construir un ecosistema d’innovació potent que sigui capaç de generar solucions innovadores als reptes locals i globals que caldrà resoldre durant les properes dècades, millorant així la competitivitat de la regió.

Tanmateix, per aconseguir que Barcelona es consolidi com una metròpoli innovadora serà necessari acompanyar aquestes grans iniciatives amb bones polítiques de suport a la innovació, i, més concretament, als agents que conformen aquest ecosistema: emprenedors, startups i pimes, universitats i centres de recerca, entre d’altres. El repte que se’ns presenta, doncs, és ser capaços d’identificar, desenvolupar i escalar aquells programes i polítiques de suport a la innovació que millor funcionen en el nostre context. Això és, aquells que marquen una diferència significativa en la capacitat dels agents de l’ecosistema de convertir-se en motors de canvi, innovació i creixement.

I això, com ho fem? Treballant per evitar que la inèrcia ens porti a seguir implementant les mateixes polítiques de sempre, sense tenir evidència rigorosa sobre l’impacte que aquestes estan tenint en la capacitat innovadora de la regió. O dit d’una altra manera, convertint la regió metropolitana de Barcelona en un gran laboratori d’experimentació de polítiques de suport a l’emprenedoria, la innovació, la productivitat i el creixement empresarial, on les diferents organitzacions que conformen l’ecosistema de suport a la innovació experimentin de manera regular amb els seus programes i polítiques per tal d’incrementar la seva efectivitat i impacte.

Això significa, en primer lloc, admetre que hi ha infinites alternatives per fer front a un mateix repte. Per exemple, que hi ha moltes maneres de promoure que les pimes realitzin més activitats de R+D+I. Per començar, existeixen diversos instruments per fer-ho: entre d’altres, incentius fiscals, bonificacions a les cotitzacions de la seguretat social o programes per facilitar connexions entre empreses i institucions de recerca, com ara els doctorats industrials o els xecs d’innovació. Alhora, cada instrument pot ser concebut i dissenyat de moltes maneres: per exemple, en el cas dels xecs d’innovació, cal decidir entre d’altres coses quin serà el valor del xec, quin tipus d’empreses i serveis seran elegibles, o si es demanarà algun tipus de cofinançament per part de l’empresa. Finalment, a l’hora d’implementar qualsevol d’aquestes polítiques es prendran decisions operatives, com ara els canals pels quals es difon la informació, els terminis de sol·licitud o la càrrega burocràtica associada a aquesta, que afectaran la quantitat i el tipus d’empreses que sol·licitaran els ajuts.

En segon lloc, reconèixer que totes aquestes decisions tenen un impacte directe sobre el sistema de suport a la innovació que acaba implementant-se en una regió i la seva efectivitat. I per tant, que és important que aquestes es prenguin de manera conscient i amb el màxim d’informació a la mà.

I finalment, acceptar que la manera més raonable de construir aquest sistema de suport és mitjançant la posada en marxa petites proves pilot que permetin implementar a petita escala els programes més prometedors i avaluar-los amb metodologies rigoroses, idealment amb assaigs controlats aleatoritzats (o RCT per les seves sigles en anglès), que ens aportin informació creïble i no esbiaixada sobre la seva efectivitat. És a dir, estar oberts a experimentar amb noves formes de suport.

L’experimentació en polítiques públiques: una idea cada cop més estesa

Quan parlem d’experimentar en polítiques públiques ens referim al procés sistemàtic d’identificar i caracteritzar un problema, obrir un espai d’ideació de solucions innovadores per a donar-hi resposta, escollir les idees més prometedores per fer petites proves pilot, idealment acompanyades d’assaigs controlats aleatoritzats per valorar-ne l’efectivitat i utilitzar l’evidència resultant per prendre decisions més informades sobre quins programes i polítiques val la pena implementar a gran escala.

Els darrers 25 anys hem vist com l’aplicació de l’enfocament experimental i, particularment, la posada en marxa d’assaigs controlats aleatoritzats ha permès a diversos àmbits millorar el disseny, la implementació i l’efectivitat de les seves polítiques públiques i els programes.

El cas més paradigmàtic és el de l’aplicació d’aquest enfocament a la lluita contra la pobresa global. En aquest àmbit, els centenars d’experiments realitzats des de mitjans dels anys 90 han permès identificar estratègies cost-efectives per combatre la pobresa que posteriorment s’han escalat a nivell mundial, millorant la qualitat de vida de milions de persones. De fet, els seus impulsors, els economistes Abhijit Banerjee, Esther Duflo i Michael Kremer, van ser guardonats amb el premi Nobel d’economia l’any 2019 per aquesta contribució [3]. 

L’enfocament experimental també ha tingut una paper important en el desenvolupament de les polítiques educatives, àmbit en el qual des 1980 hi ha hagut més d’un miler d’experiments aleatoritzats, 800 dels quals han tingut lloc els darrers 10 anys. En aquest cas, aquesta revolució ha estat impulsada per la feina de l’Education Endowment Fund (EEF), una fundació pública anglesa creada l’any 2011 amb la missió d'utilitzar l’experimentació per millorar la qualitat de les intervencions educatives. Des d’aleshores, l’EEF ha implementat més de 150 assaigs controlats aleatoritzats, involucrant a més de 14.000 escoles angleses i 1,5 milions d’estudiants. I ha generat evidència sobre les intervencions educatives que majors impactes tenen sobre els resultats educatius dels infants [4].

Finalment, als darrers anys l’enfocament experimental també ha agafat més força en l’àmbit de les polítiques econòmiques. Entre d’altres coses, per exemple, gràcies als fons d’experimentació que han posat en marxa el govern anglès o la Unió Europea per finançar petits projectes pilot en aquest àmbit [5]. En aquest cas, el moviment ha estat liderat per l’Innovation Growth Lab, una aliança global creada per Nesta l’any 2014 i que aquest any 2021 ha aterrat a la Barcelona School of Economics amb la visió de convertir la metròpoli en un hub de referència en experimentació en polítiques de suport a la innovació, l’emprenedoria i el creixement empresarial.

L’experimentació en polítiques públiques a l’RMB

Fins al moment, l’enfocament experimental ha estat pràcticament absent en les polítiques de suport a la innovació, l’emprenedoria i el creixement empresarial de la regió. Tanmateix, comptem amb un seguit d’exemples d’altres àmbits que, de la mà de l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (Ivàlua) i tot i ser més l’excepció que la norma, ens mostren que és possible realitzar assaigs controlats aleatoritzats també en el nostre context.

L’exemple pioner el trobem el 2014 en l’àmbit de les polítiques actives d’ocupació amb el projecte Mobilitza’t Mobile. Un assaig controlat aleatoritzat impulsat per Barcelona Activa i finançat per la Unió Europea per testejar l’efectivitat d’un programa d’inserció laboral en l’àmbit mobile per a joves que van abandonar l’educació prematurament i amb problemes d’inserció laboral [6].

En l’àmbit de la salut comunitària, uns anys més tard la Fundació Salut Mental Catalunya va realitzar un assaig aleatoritzat del seu projecte Activa’t per la salut mental. En aquest cas, l’objectiu era mesurar els impactes sobre la qualitat de vida d’una intervenció de recolzament a persones afectades per un trastorn mental sever i els seus familiars [7].

Finalment, l’exemple més recent és el del BMincome. Una prova pilot acompanyada d’un assaig controlat aleatoritzat que l’Ajuntament de Barcelona va posar en marxa el 2017 per testejar l’efectivitat i l’eficiència de combinar un ajut econòmic amb polítiques actives sociolaborals a deu barris de l’Eix Besòs de Barcelona [8].

Convertir l’RMB en un gran laboratori de polítiques de suport a l’emprenedoria, la innovació, la productivitat i el creixement empresarial

La nostra visió és una RMB on les organitzacions, tant públiques com privades, que tenen com a part de la seva missió contribuir a enfortir el nostre ecosistema productiu adopten de manera rutinària enfocaments experimentals per a provar i avaluar noves idees. És a dir, un ecosistema de suport en el qual les organitzacions constantment ideen i posen en marxa noves formes de suport a l'emprenedoria i la innovació, utilitzen les eines adequades per avaluar-ne l’efectivitat (idealment proves controlades aleatoritzades), i fan ús de l’evidència resultant per prendre decisions àgils i informades sobre si convé o no desplegar-les a major escala.

Avançar cap aquest nou model ens ha de permetre, d’una banda, implementar polítiques que contribueixin efectivament a millorar la competitivitat de les empreses locals i a crear una economia més dinàmica i productiva que reverteixi en una millora de les oportunitats i la qualitat de vida dels ciutadans de Barcelona. I de l’altra, posicionar Barcelona com a referent internacional de com dissenyar millors polítiques de suport a la innovació i l’empresa proporcionant amb el seu lideratge inspiració, experiències i evidència a altres ecosistemes de suport a la innovació arreu del món. Tanmateix, perquè aquesta visió es faci realitat cal que es donin certs canvis en el nostre entorn.

Canvi cultural

Per començar cal un canvi cultural envers a la idea d’experimentar amb les polítiques públiques, ja que tot sovint aquest és una de les principals barreres a l’adopció d’un enfocament més experimental per part de les organitzacions.

En aquest sentit, el primer que cal és canviar el sentit que li donem a la paraula experimentació. Tot sovint utilitzem la frase “No para de fer experiments” per donar a entendre que la persona responsable d’un programa està constantment improvisant. Tanmateix, si entenem l’experimentació com un procés sistemàtic basat en la reflexió, planificació, avaluació i conseqüent presa de decisions informada, aquesta frase hauria de connotar tot el contrari: una persona o organització que constantment es qüestiona l’status quo amb la intenció de millorar de forma contínua els seus programes i fer un millor ús dels recursos disponibles.

Organitzacions experimentals

En segon lloc, és necessari comptar amb organitzacions que estimulin interna i externament l’aparició de noves idees i tinguin la flexibilitat per poder desenvolupar-les i posar-les en pràctica a petita escala. Aquestes idees poden consistir en la posada en marxa de programes totalment nous (innovació radical o disruptiva) o simplement en la implementació de petits canvis en el disseny i/o la implementació dels instruments actuals per a millorar-los (innovació incremental).

Esdevenir una organització experimental no és un canvi que es faci de la nit al dia, ja que requereix canvis importants en la manera de funcionar i prendre decisions de la organització. Una bona manera d’iniciar-se en l’experimentació és començar amb petites proves pilot aleatoritzades per resoldre reptes que l’organització s’està trobant en el seu dia a dia amb algun dels programes que ja està implementant.

Així és com va començar una de les organitzacions que actualment aplica més habitualment l’enfocament experimental al disseny de polítiques de suport a emprenedors i petites empreses: el Departament d’Empresa, Energia i Estratègia Industrial del govern del Regne Unit (BEIS per les seves sigles en anglès). La història del BEIS ha anat de la següent manera. El 2012, el Departament volia posar en marxa un programa per oferir serveis de mentoria a pimes, pel qual necessitava comptar amb 15.000 voluntaris a qui capacitar per esdevenir mentors. A la pràctica, es van trobar que tenien dificultats per aconseguir que suficients persones completessin la formació necessària. Davant d’això, van decidir experimentar amb el contingut dels missatges recordatoris que enviaven per incentivar a les persones voluntàries a completar la formació, identificant que els missatges que apel·laven a l’altruisme dels voluntaris eren els més efectius en aconseguir que aquests completessin la formació. Vista la utilitat de l’enfocament experimental, i un cop reclutats prou mentors, van posar en marxa un segon experiment per incrementar la demanda del servei per part de les empreses. Experiment que van repetir més endavant per incrementar el nombre de sol·licituds d’accés a un programa de xecs per contractar suport tècnic. A més, en el marc d’aquest darrer programa també van aleatoritzar el tipus de suport que rebia cada empresa per a entendre quina era la combinació de serveis més efectiva [9].

L’estratègia de començar experimentant amb petits reptes permet a les organitzacions comprovar per elles mateixes la utilitat d’abraçar l’enfocament experimental alhora que els dona temps per crear capacitats d’experimentació dins l'organització abans de llençar-se a experimentar a major escala.

Aquesta transformació pot ser més difícil en una administració centralitzada, burocratitzada, adversa al risc i poc flexible. Per aquest motiu, models més descentralitzats, diversos i oberts a la participació de diferents actors del sistema com el que requereix l’entorn de l’RMB poden ser el context ideal per fer aflorar aquestes organitzacions experimentals [10].

Capacitats i connexions

També és important comptar amb agents clau dins l’ecosistema que comptin amb la voluntat d’experimentar i les capacitats per fer-ho i, per tant, que puguin actuar com a promotors de l’enfocament experimental dins les seves organitzacions. Aquestes persones no necessiten tenir tots els coneixement tècnics per implementar autònomament i sense suport experiments rigorosos, però sí tenir coneixements suficients sobre el mètode experimental per poder impulsar i coordinar pilots experimentals.

Els coneixements tècnics i específics sobre com plantejar i avaluar el projecte pilot els poden aportar recercadors experts en experimentació provinents de l’acadèmia o d’altres organitzacions de recerca, que a més aporten un coneixement de l’evidència científica i altres experiències internacionals que pot ser molt valuós . Per tant, un altre ingredient important per fer possible un ecosistema més experimental és la creació de relacions estables i funcionals entre la recerca i la pràctica.

Una petita empenta per començar

Sovint la millor manera de convèncer a una organització perquè esdevingui més experimental és aconseguir que posi en marxa un primer experiment propi mitjançant el qual pugui comprovar de primera mà dels beneficis que pot comportar aquest enfocament. Aquí és on un fons d’experimentació en polítiques de suport a l’emprenedoria, la innovació i el creixement empresarial pot tenir un rol important.

Un fons d’experimentació és una dotació econòmica que una institució posa al servei de la resta d’agents de l’ecosistema per finançar experiments. És a dir, un fons amb uns objectius similars al PROAVA (fons de promoció per a l’avaluació impulsat pel Departament d’Economia i Hisenda) [11], però amb quatre diferències clau: en primer lloc, els fons d’experimentació van específicament dirigits a intervencions innovadores; en segon lloc, habitualment financen tant la intervenció com l’avaluació de la prova pilot i, per tant, solen tenir dotacions significativament més elevades; en tercer lloc, requereixen que l’avaluació sigui necessàriament d’impacte i preferiblement mitjançant l’ús d’assaigs aleatoritzats; i finalment generalment estan oberts a tots els actors de l’ecosistema, i no només a organitzacions del sector públic.

Experimentar amb els programes directament gestionats pels governs seria un pas important, però també convé crear mecanismes que incentivin l’experimentació en la resta d’actors del sistema, comptant per exemple tant amb Barcelona Activa i Acció com amb universitats, associacions empresarials, consultores d’innovació, oficines de transferència tecnològica, acceleradores de startups i la pròpia ciutadania, organitzada per exemple al voltant dels laboratoris ciutadans. Per tant, apostar per un model multinivell que permeti posar en marxa pilots experimentals impulsats per tot tipus d’organitzacions. Un model bottom-up que aprofitaria el crowdsourcing per identificar idees prometedores, testejar-les i utilitzar l’evidència resultant per crear millors programes de suport a la innovació, l’emprenedoria i el creixement empresarial.

El funcionament d’aquest fons seria senzill: qualsevol organització, entitat o grup d’individus que tingui una idea per a un nou programa pot presentar una proposta de projecte. Per exemple, un programa pilot de transferència tecnològica, un programa d’assessorament sobre gestió empresarial i innovació per pimes, un programa per connectar pimes innovadores amb grans multinacionals o un servei de suport a l’exportació per a startups [12]. Un cop rebudes i valorades totes les propostes, les més prometedores rebrien finançament per posar en marxa una prova pilot amb la condició que aquesta sigui avaluada per estimar-ne l’efectivitat, preferiblement mitjançant un assaig aleatoritzat.

Aquests tipus de fons ja s’han posat en marxa en altres indrets. Per exemple, el propi BEIS compta amb un fons d’experimentació d’11 milions de lliures, anomenat Business Basics, que té l’objectiu d’identificar i avaluar estratègies innovadores per incentivar a les pimes a adoptar noves tecnologies i pràctiques de gestió per millorar la seva productivitat [13]. De la mateixa manera, la Comissió Europea l’any 2018 també va llançar el seu propi fons d’experimentació, dins el programa Innosup de Horizon 2020. En aquest cas, l’objectiu del fons era animar a les agències d’innovació arreu d’Europa a experimentar amb els seus programes de suport a la innovació, i ha permès a 27 agències d’innovació nacionals i regionals de diferents països experimentar amb noves maneres de promoure la innovació [14].

Conclusió

L’experiència d’altres àmbits i països demostra que, si hi ha voluntat, és possible millorar les polítiques públiques adoptant una estratègia de millora contínua, sistemàtica i rigorosa com ho és l’experimentació. No només això, també ens ensenya que és possible crear ecosistemes d’agents experimentals que abracin aquest enfocament com a eina de disseny de polítiques i ús eficient dels recursos.

L’RMB té les condicions òptimes per convertir-se els propers anys en un model de referència internacional en disseny experimental de polítiques d’emprenedoria, innovació i creixement empresarial. D’una banda, la seva necessitat de contrarestar la manca d’un govern explícit amb la col·laboració informal entre les administracions dels diversos nivells i amb les entitats socials i econòmiques del territori, juntament amb la seva capacitat de formar aliances diverses i flexibles, plantegen un escenari ideal per a l’aparició de propostes innovadores i la posada en marxa de pilots experimentals a diversos nivells. De l’altra, la seva aposta per posar la recerca i la innovació al centre de l’estratègia de creixement de la regió fa necessari que es dediquin recursos a assegurar que estem recolzant a l’ecosistema d’emprenedoria i innovació de la millor manera que podem.

Alhora, el disseny experimental de polítiques de suport a la innovació, l’emprenedoria i el creixement empresarial també pot servir com a exemple de bona pràctica a nivell local, promovent que l’RMB esdevingui més experimental també en el disseny de polítiques d’altres àmbits, com ara la inserció laboral, la protecció social o la mobilitat, construint sobre alguns dels intents inicials que s’han esmentat en aquest article.

Convertir l’RMB en un espai de referència en polítiques experimentals no passarà de la nit al dia, però ja avui podem començar a fer els primers passos per avançar en aquesta direcció: explicant com l’enfocament experimental ens pot ajudar a tenir millors polítiques públiques, assegurant que tots aquells agents del canvi amb voluntat de fer les coses millor puguin formar-se adequadament en tècniques d’experimentació i, si és possible, habilitant un petit finançament que faciliti que tots ells puguin posar en marxa els seus primers experiments, comprovant de primera mà els beneficis de convertir les seves organitzacions en organitzacions més experimentals. Si aconseguim fer començar a rodar la roda, el més difícil ja estarà fet.

Referències

[1] «Barcelona impulsa la Barcelona Innovation Coast, una plataforma que preveu crear 40.000 llocs de treball en els propers 10 anys : Servei de Premsa». 2021. 15 abril 2021. https://ajuntament.barcelona.cat/premsa/2021/04/15/barcelona-impulsa-la-barcelona-innovation-coast-una-plataforma-que-preveu-crear-40-000-llocs-de-treball-en-els-propers-10-anys/

[2] «Neix la “Ciutadella del Coneixement”, un projecte punter a Europa». 2019. 22 juliol 2019. https://www.barcelona.cat/barcelonaciencia/ca/noticia/neix-la-ciutadella-del-coneixement-un-projecte-punter-a-europa_816059

[3] «Premi Nobel d’Economia 2019. Exposició al CRAI Biblioteca d’Economia i Empresa | Centre de Recursos per a l’Aprenentatge i la Investigació - CRAI UB». 2019. 15 octubre 2019. https://crai.ub.edu/ca/Noticies-butlleti/exposicio-premi-nobel-d-economia-2019-%20al-crai-biblioteca-d-economia-i-empresa

[4] Edovald, Triin, i Camilla Nevill. 2021. «Working Out What Works: The Case of the Education Endowment Foundation in England». ECNU Review of Education 4 (1): 46-64. https://doi.org/10.1177/2096531120913039

[5] Bravo-Biosca, Albert. 2019. «Experimental Innovation Policy». Working Paper 26273. Working Paper Series. National Bureau of Economic Research. https://doi.org/10.3386/w26273

[6] «Programa Mobilitza’t Mobile de Barcelona Activa». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/ca/avaluacio/ocupacio-i-emprenedoria/programa-mobilitzat-mobile-de-barcelona-activa

[7] «Programa Activa’t per La Salut Mental». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/en/node/5307

[8] «Projecte B-Mincome (Avaluació d’impacte)». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/ca/avaluacio/afers-socials-i-desigualtats/projecte-b-mincome-avaluacio-dimpacte

[9] Phipps, James. 2017. «Taking the First Steps in Business Policy Experimentation». Taking the First Steps in Business Policy Experimentation (blog). 10 febrer 2017. https://innovationgrowthlab.org/blog/taking-first-steps-business-policy-experimentation

[10] «Barcelona demà. Compromís metropolità 2030». 2021. Pla estratègic metropolità de Barcelona. https://pemb.cat/public/docs/1203_x2_dossier__contraportada.pdf

[11] «Fons de promoció per a l’avaluació (PROAVA)». s.d. Departament d’Economia i Hisenda. Consulta 19 octubre 2021. http://economia.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/analisi-finances-publiques/avaluacio-economica-politiques-publiques/fons-de-promocio-per-a-lavaluacio-proava/

[12] Bravo -Biosca, Albert. 2014. «La necessitat d’experimentar amb nous models de polítiques actives per retrobar el benestar econòmic». Revista econòmica de Catalunya, núm. 69: 74-82.

[13] «Why You Should Know about the Business Basics Programme». 2019. Innovation Growth Lab. 28 gener 2019. https://www.innovationgrowthlab.org/blog/why-you-should-know-about-business-basics-programme

[14] «EU-Funded Trials». 2021. Innovation Growth Lab. 23 març 2021. https://www.innovationgrowthlab.org/eu-funded-trials

Nota. Les opinions expressades per l'autor/s són a títol personal i no necessàriament representen la visió del PEMB.