Documentació Metròpoli Cohesionada

Els equipaments comunitaris en la integració territorial.

Autoria: Javier Fraga i Lucia Zandigiacomi, Sòcies de Raons Cooperativa.

Data: 21/04/2021

Resum: El sistema d'equipaments comunitaris ha de ser un dels pilars sobre els quals garantir el dret a la ciutat en condicions d'igualtat i de manera equitativa. La universalitat en la prestació dels serveis, però, requereix una estandardització dels criteris de cobertura que no sempre respon a les necessitats específiques de les comunitats a les quals doten. D'altra banda, la manera en què els equipaments contribueixen a la cohesió social i urbana té a veure també amb les relacions que són capaces de construir amb el seu entorn, pel que fa a la relació amb l'espai públic, els sistemes de mobilitat o la posada en valor del patrimoni cultural. Per impulsar aquest paper que juguen els equipaments en la construcció de ciutats més cohesionades proposem aproximar-nos a cada element des de l'escala del barri (l'àmbit de la quotidianitat i de la proximitat, de la deliberació ciutadana i col·laborativa) per integrar-lo en una reflexió a escala metropolitana sobre la manera en què contribueixen a l'equilibri territorial.

1. El sistema d’equipaments existents

Serveis i dotacions.

El sistema d’equipaments: tipologies i subtipologies. El catàleg de serveis i l’obligatorietat de prestació de servei.

Els equipaments comunitaris constitueixen, amb els espais verds i les comunicacions, els sistemes que donen forma a l'estructura urbana. La legislació urbanística estableix que “el sistema urbanístic d'equipaments comunitaris comprèn els centres públics, els equipaments de caràcter religiós, cultural, docent, esportiu, sanitari, assistencial, de serveis tècnics i de transport, d'allotjament dotacional i els altres equipaments que siguin d'interès públic o d'interès social”[1]. Quan l’Ajuntament de Barcelona va iniciar els treballs per redactar el Pla Estratègic d’equipaments en 2007, els va conceptualitzar com “les infraestructures o instal·lacions de dimensions estandarditzades per a acollir activitats i usos específics d'un servei a la ciutadania en el seu conjunt o a uns usuaris determinats”[2].

Sigui com sigui, els equipaments són els contenidors que permeten que l’administració pública desplegui l’oferta de determinats serveis que la legislació obliga a garantir a la ciutadania. Constitueixen així un veritable mecanisme pel qual defensar de manera activa, universal i no discriminatòria el dret a la ciutat i a la qualitat de vida, facilitant l’accés a la vida en comunitat i funcionant, en aquest sentit, com veritables “infraestructures socials”.

La pregunta a posar-se seria doncs com i quan es defineix aquest catàleg de serveis bàsics que la ciutadania ha de tenir coberts per poder gaudir de la corresponent qualitat urbana. El legislador preveu per les administracions locals una obligatorietat de prestació de determinats serveis en funció de la mida de cada municipi (biblioteca a partir de 5.000 habitants, instal·lacions esportives i serveis socials a partir de 20.000)[3], però és difícil determinar un llistat finalista i universal de dotacions a garantir. Les necessitats són tan vastes com s’hi vulguin assumir, i tan canviants com la població que les farà servir.

Per això ens sembla interessant l’aproximació de determinats autors, introduïnt un punt d’indeterminació a l’hora de definir aquests mínims amb els quals construir la societat equipada per reconèixer els equipaments comunitaris com aquelles dotacions i infraestructures que la comunitat entén com a imprescindible per al funcionament de la seva estructura social (Hernández Aja, 1997).

Un sistema estandarditzat i específic, però que pugui ser definit i delimitat per la comunitat que li dona ús (i per tant, sentit) en cada moment de la seva vida útil.

La població proveïda.

Les ràtios de cobertura - la construcció dels estàndards: què ens preocupa i què proveïm? A qui serveixen els equipaments?

Si l’equipament és aquella infraestructura o “contenidor” que permet la prestació d’un servei, hauríem d’analitzar quins són els serveis que es presten i quines són les necessitats de la població que busquen cobrir.

La taxonomia clàssica categoritza els equipaments, com veiem a la llei d’urbanisme, en base a criteris funcionals i competencials (els relacionats amb l’educació, amb la cultura, l’esport, etc.), i així s’han estat planificant durant els darrers quaranta anys. Ja el Pla General Territorial de Catalunya (1995) va establir uns primers “estàndards provisionals mínims orientatius per al planejament general” (m²/habitant) per a cada categoria, i existeixen treballs molt interessants com “la ciudad de los ciudadanos”, dirigit per Hernández Aja en 1997, que fa una proposta metodològica per quantificar els paràmetres dotacionals per a cada tipologia i subtipologia (consultable en aquest enllaç).

Per tal de garantir l’adequada dotació d’aquests serveis, a dia d’avui existeixen indicadors de cobertura específics per a cada tipologia, definits en base a criteris com la superfície de territori al qual donen servei, el nombre de places, la ràtio d’oferta per persona o la superfície disponible per habitant d'un determinat servei. Estandarditzar i establir criteris generals permet garantir la universalitat dels drets en la prestació dels serveis. Així, els equipaments educatius s’han de planificar de manera que es possibiliti l’escolarització obligatòria entre els 6 i els 16 anys amb unes ràtios d’alumne per aula que garanteixin la qualitat de l’ensenyament, i els centres de salut primària es fan per donar assistència a una població no major de 25.000 persones (les Àrees Bàsiques de Salut). En un cert sentit, l’estàndard és la garantia del compromís públic per cobrir un dret.

Per contra, aquesta estandardització parteix de la necessària simplificació de considerar que la població és homogènia, té a tot arreu les mateixes característiques i necessitats i prioritza sempre els mateixos serveis. Si reconeixem que la població mai té les mateixes característiques, hauríem també de buscar la manera que els equipaments comunitaris donin les respostes més adequades a cada una de les situacions específiques.

Més enllà de garantir l'adequada cobertura de cada servei de manera individual, el repte actual està a aconseguir uns equipaments que funcionin com a sistema coherent i compensat en el territori. La dificultat radica en el fet que es creuen diferents nivells competencials, múltiples àmbits funcionals i titularitats diverses (en alguns àmbits, com l'atenció a la tercera edat o l'educació preescolar, l'oferta de titularitat privada té un pes especialment important). Quan la planificació i la gestió d'aquests serveis es fan de manera aïllada es dificulta l'optimització dels recursos i es redueix el seu impacte en la millora de la qualitat urbana. A aquesta situació se suma una creixent complexitat social en continu canvi, que fa més necessària la planificació dels equipaments com un sistema interconnectat i amb capacitat d'adequar-se de manera àgil a les necessitats canviants dels ciutadans.

El sòl i les reserves d’equipaments.

Distribució i caracterització del sòl: on el tenim i com és?

La distribució i característiques del sòl que el planejament reserva a equipament busca generar espais dotats i de qualitat urbana, alhora que contribueixi a compensar els desequilibris existents i contribuir als reequilibris territorials entre els diferents àmbits. Les cessions obligatòries per generar sòl genèric d’equipament estan reglades per la legislació urbanística, la qual cosa garanteix una superfície mínima sense la qual no seria possible que el desenvolupament residencial fos acompanyat de les necessàries dotacions comunitàries. 

Fig. 1. Sòl qualificat d’equipament a la regió metropolitana de Barcelona. Font: elaboració pròpia (cooperativa Raons) a partir de dades del MUC.

A la regió metropolitana de Barcelona hi ha actualment més de 83 km2 de sòl qualificat d’equipament. Aquesta superfície, que suposa un 2,66% del total, equivaldria a gairebé 16 m2 de sòl d’equipament per persona. La mitjana a Catalunya era, en 2007, de 20,36 m2 (font: La cosa pública i l’urbanisme, Mª Lluisa Marsal, Lleida 2010).

Taula 1. Distribució del sòl d’equipament a la regió metropolitana. Font: IDEScat i MUC

Les característiques espacials de cada àmbit (grau d’urbanització, ocupació d’infraestructures, compacitat urbana, etc.) determinaran la relació entre el sòl qualificat d’equipament i el sostre edificat, però del quadre anterior podem treure algunes primeres intuïcions:

Tot i l’altíssima proporció de superfície destinada a equipament de la comarca del Barcelonès (més del 10% del sòl), la superfície disponible per persona és menys de la meitat que la del conjunt de la regió metropolitana, a causa de l’alta concentració poblacional, una de les més altes d’Europa. El Vallès Occidental, en canvi, tot i tenir una densitat de població similar a la del conjunt de la regió metropolitana té una ràtio de sòl d’equipament per persona molt més alta que la mitjana.

El Pla General Metropolità de 1976 va preveure les peces més grans d’equipament, ocupades majoritàriament en l’actualitat per cementiris comarcals, complexos educatius o sanitaris (UAB de Bellaterra, UPC del Baix Llobregat o hospital de Bellvitge) o instal·lacions esportives especialitzades (circuit de Montmeló o Canal Olímpic de Castelldefels), en els espais de transició entre la ciutat compacta i els espais no urbanitzats. El grau de consolidació d’aquest sòl ha estat desigual en el temps i en la seva distribució espacial, si bé és cert que, davant un sòl pràcticament exhaurit a la ciutat de Barcelona trobem encara reserves de sòl sense desenvolupar relativament grans al Vallès Occidental o al Baix Llobregat, vinculades a desenvolupaments urbanístics programats o en expectativa de transformació.

2. La contribució dels equipaments a la cohesió de la metròpoli.

Equipaments i cohesió urbana.

Relació amb l’espai públic, accessibilitat amb el transport públic i relació amb les xarxes, contribució al grau d’habitabilitat de la ciutat.

Les dotacions i la ubicació dels diferents equipaments contribueixen de manera decisiva a caracteritzar els diferents teixits, i aquesta relació es pot llegir a dues escales: una escala metropolitana i una escala local.

Fig. 2. Equipaments metropolitans de l’AMB, d’acord amb el vigent PGM (clau 7c) . Font: elaboració pròpia (cooperativa Raons) a partir de dades del MUC.

A escala metropolitana, els anomenats equipaments metropolitans (clau 7c del Pla General Metropolità) relacionen els teixits entre ells, equilibren els grans pols d’activitat i contribueixen a generar la metròpoli policèntrica i desconcentrada que ha demostrat ser la més eficient i socialment més justa. La distribució d’aquestes peces, fortament relacionades amb les grans infraestructures de comunicació (port, aeroport, línies de ferrocarril o grans autopistes urbanes), s’allunya dels teixits més consolidats del centre de la ciutat de Barcelona per distribuir-se en la primera perifèria de la plana del Llobregat i del Vallès.

Però és a l’escala local quan el sistema d’equipaments comunitaris juga un paper més destacat en el foment de la cohesió social, més enllà dels serveis que presten: la manera en què aquestes instal·lacions es relacionen amb el seu entorn pot contribuir a millorar la qualitat de vida de les persones a les quals proveeixen. Tenir equipaments diversos i de qualitat en un àmbit abordable a peu és imprescindible per possibilitar la coneguda com “ciutat dels 15 minuts”, una aproximació a la planificació urbana que potencia els vincles comunitaris a escala domèstica (podem trobar algunes reflexions en aquest dossier de “Barcelona Metropolis”). D’altra banda, un sistema d’equipaments ben relacionat funcional i simbòlicament amb el sistema d’espais lliures genera espais més saludables, segurs i, en definitiva, “vivibles” (el moviment ciutadà Revolta escolar ha posat de manifest la urgència d’abordar actuacions com el projecte Protegim les escoles per garantir que els entorns dels equipaments educatius siguin espais pacificats, saludables i segurs). Per últim, la connectivitat amb el transport públic i el grau d’accessibilitat amb mitjans de mobilitat activa (a peu, en bicicleta o vehicles de mobilitat personal) és imprescindible per impulsar el canvi en la manera d’entendre la mobilitat urbana: si la xarxa de comunicacions ha prioritzat històricament els desplaçaments en vehicles de motor, els equipaments comunitaris poden funcionar com els nodes d’una xarxa caminable que articuli la nova estructura urbana de proximitat i sostenible. 

Equipaments i cohesió social.

Valor simbòlic i valor patrimonial comunitari, ús i percepció quotidiana, canalització de propostes i reivindicacions.

Els equipaments comunitaris juguen un paper cabdal en la cohesió social, tant des de la perspectiva de les persones (pel seu potencial com a eina d’inclusió des de la diversitat cultural, laboral i educativa) i de la comunitat (amb la generació d’espais de construcció de vincles). Recomanem, per aprofundir en aquesta qüestió, consultar l’estudi de la xarxa de biblioteques realitzat per la Diputació de Barcelona en 2014, consultable en aquest enllaç.

És important aproximar-se als equipaments des dels ulls de les persones que els utilitzen, ja que són espais amb un alt valor simbòlic per la comunitat a la qual donen servei. Fruit en moltes ocasions de reivindicacions i de lluites per aconseguir els estàndards de dotacions negats per processos especuladors o d’urbanització precària, la millora de la provisió de serveis culturals, educatius, sanitaris o esportius va històricament lligada a la conquesta del dret a la ciutat. Juntament amb l’espai lliure (parcs, places i espais oberts urbans de qualitat), els equipaments són els espais en els quals construir la vida en comunitat, en els quals compartir coneixement i experiències i que complementen els espais privats afavorint la vida comunitària. A més, en ocasions també els equipaments s’ubiquen en espais amb valor patrimonial que condensen la història de les diferents comunitats, donant nous usos a edificis la funció original dels quals va quedar obsoleta i contribuint així a la conservació del patrimoni històric (són nombrosos els vapors o complexos tèxtils reconvertides en biblioteques, fàbriques de creació o centres culturals a la regió metropolitana de Barcelona).

Per últim, la necessària mixtura entre activitats i persones diferents, base de la cultura urbana mediterrània tradicional, ha de tenir la seva correspondència en la manera en què s’interrrelacionen els equipaments i els serveis. L’illa d’equipaments de Fort Pienc construïda en 2003 aglutina en un mateix espai diversos equipaments públics disposats al voltant d’una plaça (un centre cívic, una biblioteca, un mercat municipal, una residència i centre de dia, una escola bressol i un CEIP), fomentant la trobada intergeneracional i afavorint el paper social de cada un dels serveis.

Fig. 3: Illa d’equipaments Fort Pienc. Font: Consorci de Biblioteques de Barcelona.

3. Conclusions: cap a una planificació col·laborativa dels equipaments metropolitans.

La mesura de la quotidianitat.

Enriquir la mesura de la cobertura.

És necessari continuar aprofundint en la definició d'indicadors que reconeguin la complexitat urbana per mesurar l'accessibilitat dels serveis i la cobertura dels equipaments. No obstant això, es necessiten també eines per a incorporar aspectes relacionats amb l'ús quotidià de la població, la relació funcional i simbòlica dels serveis amb la resta dels elements de la trama urbana o la seva influència en l'ús de l'espai públic immediat. Per a això la planificació ha de reconèixer la importància del barri com a escala de partida, aquest espai llegible i recognoscible pels seus residents que permet les relacions socials directes i alhora “sosté la varietat de serveis i la diversitat d'usos i funcions pròpies de la complexitat urbana” (Hernández Aja et al., 1997).

Perquè la planificació reconegui i potenciï la manera en què la població usa i percep els equipaments, és important analitzar-los des de l'impacte que tenen en la millora de la seva qualitat de vida. Afegir aquesta aproximació a la classificació sobre la base de criteris funcionals no té perquè posar en crisi la classificació tipològica estàndard, que permet la comparació i extrapolació amb altres contextos.

La planificació col·laborativa.

Incorporar de manera crítica las reivindicacions socials.

El treball de planificació no parteix d'un llençol en blanc, sinó que recull i reconeix les reivindicacions ciutadanes existents per a contrastar-les amb paràmetres quantitatius, indicadors objectius i estàndards normatius i així contribuir a argumentar-les millor, a posar-les en qüestió o fins i tot a generar reivindicacions noves. Per a això és necessari facilitar canals de comunicació diversos i utilitzar materials rigorosos però accessibles, de manera que les reivindicacions i necessitats ciutadanes es puguin incorporar al debat amb el rigor necessari per a ser considerades com a alternatives vàlides als reptes urbans contemporanis.

Abordar la planificació dels equipament mitjançant processos participatius basats en la deliberació i l'anàlisi compartida dels paràmetres urbanístics contribueix, a més, a construir una ciutadania crítica i amb major capacitat d'influència en les decisions sobre el seu entorn urbà. El treball realitzat en els barris de la zona centre del Districte de Sants-Montjuïc, en Barcelona, demostra que la planificació col·laborativa permet integrar la ciutadania en la definició de les estratègies de manera propositiva (document consultable en aquest enllaç). A escala metropolitana, destaca l’esforç que ha fet l’avanç del Pla Director Urbanístic Metropolità per sistematitzar, homogeneïtzar i posar a disposició de la ciutadania les dades exhaustives de la xarxa d’equipaments comunitaris, com a primer pas per a la seva planificació integrada. En aquest enllaç es pot accedir a aquesta interessant i complerta base de dades d’equipaments metropolitans.

L’escala de la regió metropolitana.

Planificar els equipaments en una realitat metropolitana complexa.

Encara existeixen limitacions administratives per a abordar aquest tipus d'aproximacions a la planificació dels equipaments, ja que els límits municipals dificulten poder planificar el territori posant en el centre a les persones usuàries.

Aquesta necessària reflexió en clau metropolitana ens porta a pensar les estratègies que es poden desenvolupar per a futures experiències de planificació. Els avenços que va suposar el Pla General Metropolità de 1976 quant a generació de grans bosses de sòl d'equipaments i espais públics usant en part un teixit productiu obsolet han de complementar-se amb estratègies i eines que responguin a la complexa realitat metropolitana actual. En aquest sentit, les directrius del nou Pla Director Urbanístic Metropolità permetrien tendir cap a una gestió de la incertesa respecte als serveis que necessitaran les comunitats, cada vegada més canviants i difícils de preveure. Els futurs instruments de planificació dels equipaments comunitaris haurien de recollir, a partir de principis com la flexibilitat i adaptabilitat, aquesta dimensió d'incertesa. Així entès, el sistema d'equipaments comunitaris pot funcionar com aquesta estructura que, garantint uns estàndards mínims de serveis bàsics, obre un camp de desenvolupament individual i col·lectiu als seus habitants facilitant la seva participació social, política i cultural en la construcció de la ciutat.

[1] art. 34 del DL 1/2010 Text refòs de la Llei d’Urbanisme

[2] Bases per a l’elaboració del Pla d’equipaments de Barcelona. Primera fase: coneixement. Ajuntament de Barcelona, 2007. Consultable en aquest enllaç

[3] art.26 de la Llei 7/1985 de 2 d’abril, reguladora de les Bases del Règim Local, modificada per la llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local.

Nota. Les opinions expressades per l'autor/s són a títol personal i no necessàriament representen la visió del PEMB.