Documentació Metròpoli Cohesionada

¿Hacia sistemas multinivel de garantía de ingresos?

Autoría: Manuel Aguilar Hendrickson, Universitat de Barcelona.

Fecha: 22/04/2021

Resumen: En este artículo se pretende abordar, en primer lugar, algunos elementos de contexto que contribuyen a explicar el renovado interés por esta cuestión y los retos con los que se enfrenta una reforma de los mecanismos de garantía de un ingreso mínimo, sólo parcialmente abordados por las medidas tomadas hasta ahora. En segundo lugar, se analizan algunas cuestiones clave sobre la conveniencia o no de articular un sistema de garantía de ingresos mínimos multinivel, con implicación de las administraciones general, autonómica y local y con qué escalas. Finalmente, se proponen algunas líneas de reforma en las que tendría un papel relevante una política local, articulada, en este caso, a escala metropolitana.

El problema de cómo garantizar un nivel mínimo de ingresos a todas las personas ha tenido durante decenios un espacio muy reducido en el debate político a escala estatal en España. Mientras que el futuro y la reforma de las pensiones o la insuficiente cobertura de las prestaciones por desempleo han recibido bastante atención en algunos momentos, hasta 2015 la cuestión de cómo asegurar un nivel mínimo de ingresos a las personas en edad activa ha estado ausente casi por completo de los programas y debates en las elecciones generales. Desde que, a finales de los años 1980, se produjera la controversia sobre la creación por parte del gobierno vasco de la primera renta mínima autonómica, esta cuestión parecía haber quedado confinada en el ámbito de la asistencia social autonómica.

En las elecciones generales de 2015, por primera vez, la mayoría de los partidos políticos llevaban propuestas explícitas sobre cómo abordar la cuestión, con iniciativas de diverso alcance y ambición (Noguera, 2019). Desde la simple coordinación de las rentas mínimas autonómicas del PP hasta el complemento salarial de Ciudadanos, el IMV del PSOE o las propuestas de renta garantizada de Unidas Podemos entre otras. Desde 2019, el programa del gobierno incluyó una propuesta de reforma en esta dirección y, en 2020, en condiciones y con características muy diferentes de las previstas en un inicio, el gobierno español creó el Ingreso Mínimo Vital, cuya regulación legal está en estos momentos en discusión en el Congreso de los Diputados. 

1.La garantía de un ingreso mínimo en España: un modelo en crisis 

1.1.  La herencia bismarckiana 

Una de las dificultades para abordar la cuestión de cómo asegurar un nivel mínimo de ingreso para cubrir necesidades básicas en el segundo decenio del siglo XXI es la pervivencia de concepciones ligadas a la etapa "clásica" del Estado de bienestar en un contexto radicalmente transformado desde los años 1980.  

El Estado de bienestar "clásico", sobre todo en su versión bismarckiana o continental, construyó la garantía de ingresos a partir de tres elementos: 

1. En primer lugar, el salario del cabeza de familia (varón), definido como salario familiar y complementado por prestaciones familiares adicionales, era el mecanismo que debía de garantizar seguridad material a la gran mayoría de la población. Ese salario derivaba de un empleo a tiempo completo y duradero y estable en el tiempo, en un contexto de mantenimiento a largo plazo del pleno empleo (masculino, conviene recordar). 
2. En segundo lugar, un sistema contributivo de seguro social servía para sustituir el salario perdido en determinadas circunstancias: interrupciones temporales de la actividad laboral por enfermedad o desempleo, interrupciones más largas o definitivas por invalidez o jubilación. Incluso se extendió el sistema para cubrir el riesgo de perder el salario del cónyuge sustentador del hogar (el varón) mediante las pensiones de viudedad. 
3. En tercer lugar, se estableció un último nivel de asistencia social para ofrecer una protección básica a grupos de población excluidos del empleo estándar y la protección contributiva, concebidos como población marginal claramente diferenciada de la población trabajadora. 

Esta configuración social y laboral y su correlato institucional están en la raíz de algunas ideas presentes aún hoy, cuando la realidad se ha transformado muy profundamente: entre ellas, la de que "el empleo es la mejor política social" (porque el empleo garantiza la seguridad y suficiencia económica) y la de la separación radical entre una población trabajadora, protegible por mecanismos sobre todo contributivos y de ámbito estatal, y una población marginal ("excluida" se diría hoy) objeto de la protección de una asistencia social predominantemente local. Algo parecido sucede con la idea de que la asistencia social iría perdiendo peso con el tiempo y con la incorporación de la gran mayoría de la población a los mecanismos generales ligados al empleo fijo.

En el caso español, hay que señalar que mientras que las reformas del desarrollismo franquista de los años 1960 sentaron las bases e iniciaron la construcción de un sistema de seguro (pensiones y desempleo) relativamente sólido, la articulación del nivel de asistencia social nunca se llevó a término, a pesar de estar en discusión en aquella época. Llegada la Transición, se optó por traspasar a las comunidades autónomas (sin demasiado orden ni estructura) los dispositivos de asistencia social centrales (FONAS, INAS y Obra de protección de menores fundamentalmente). 

1.2. La recalibración de los años 1980-1995 

A principios del decenio de 1980 empezaba a quedar claro que la crisis iniciada en 1973 era algo mucho más profundo que uno de los breves frenazos en el largo ciclo de crecimiento continuado y mantenimiento del empleo que los países desarrollados habían conocido entre 1945 y 1973. El desempleo de larga duración se había empezado a asentar y los mecanismos de protección por desempleo empezaron a mostrar una grave distorsión con una protección bastante generosa en unos casos y una grave desprotección en otros (en especial paro de larga duración y paro sin empleo anterior). Además, la destrucción de una parte sustancial del empleo industrial puso en entredicho la posibilidad de generalizar las formas de empleo "fordistas" que permitían asegurar la seguridad económica del hogar al empleo del sustentador. 

Las principales líneas de transformación desarrolladas desde los últimos años de gobierno de UCD (1979–82) y a lo largo de los gobiernos socialistas presididos por Felipe González (1982–1995) fueron las siguientes (Arriba González de Durana & Aguilar Hendrickson, 2021): 

1. Una serie de reformas de la protección por desempleo limitaron la duración y "generosidad" de la protección contributiva al tiempo que se creaba y expandía un nivel asistencial (menos ligado a la cotización, con límite de otros recursos y focalizado por colectivos) de menor intensidad protectora, pero de mayor alcance. Esa "asistencialización" (Rodríguez Cabrero, 1993) ha marcado al sistema de protección por desempleo hasta hoy. 
2. Las comunidades autónomas pusieron en marcha, con amplitud e intensidad muy desiguales, rentas mínimas. Aunque los orígenes y raíces de cada una son particulares, la creación de estos programas constituyó un intento de ampliar y racionalizar la acción protectora de la asistencia social dirigida a sectores activos o potencialmente activos, limitado a ayudas económicas puntuales hasta entonces. 

Se trataba de reformas "recalibradoras" que aspiraban a reorientar un gasto cuyo crecimiento se pretendía limitar a la vez que se cubría mejor a grupos sociales que habían quedado desprotegidos como resultado de las transformaciones laborales y sociales en curso. Estas reformas mantenían la dualidad entre trabajadores (aunque en paro) frente a "excluidos sociales" por medio de la distinción institucional entre "seguridad social" (ahora con un componente asistencial importante) y "asistencia social". En este sentido, suponían una ruptura con la idea "clásica" de que la protección asistencial iría desapareciendo. Muy al contrario, y de forma similar a lo que sucedía en el conjunto de los países desarrollados, la "asistencia" adquiría un peso creciente. 

Hay que señalar que las reformas no buscaron establecer (de hecho, lo evitaron abiertamente) un sistema de cobertura generalizada (aunque fuera mediante varios programas combinados). La protección asistencial por desempleo tuvo desde el principio y ha mantenido hasta hoy una focalización en grupos de edad, circunstancias familiares y otras situaciones particulares que pretendía evitar una protección a todas las personas desempleadas (incluso a todas las que no alcanzaran un cierto nivel de ingresos). Por su parte, con la excepción de la experiencia vasca (y en menor medida la navarra), las rentas mínimas han utilizado de manera general diversos instrumentos de "selección" y focalización de la población protegida más allá de la simple carencia de ingresos.  

Conviene recordar, además, que las dos "partes" de la reforma (desempleo asistencial y rentas mínimas) no fueron diseñadas en conjunto ni bien articuladas a posteriori. Mientras las rentas mínimas autonómicas procuraban situarse en un nicho propio separado del desempleo en unos casos o complementar las prestaciones del SEPE en unos pocos, la regulación del desempleo asistencial ignoró primero a las rentas mínimas para después, de forma bastante sorprendente, considerarse a sí mismas subsidiarias de la asistencia social autonómica. 

Las reformas de los años 1979–1995 tomaban nota de los cambios en la configuración del empleo, con una extensión de las formas "no estándar" de relación laboral (sobre todo la contratación temporal) y la consiguiente pérdida de la capacidad del empleo (de muchos empleos) de garantizar seguridad y suficiencia económica. Sin embargo, lo hicieron sin poner en cuestión la tríada ocupados (seguros), desempleados (pendientes de acceder a un empleo) y excluidos sociales y su correlato en los sistemas institucionales de prestaciones. Así, el sistema no ofrecía ninguna protección a la "pobreza en el empleo". Dos factores contribuyeron a hacer posible ignorar esa parte del problema. 

En primer lugar, la principal respuesta a la creciente dificultad de mantener un nivel suficiente de ingresos para un hogar con un único empleo fue la progresiva incorporación al empleo de otros miembros del hogar. La combinación de varios salarios, unos más estables y otros menos, permitió mejorar el nivel de ingresos de muchos hogares (Fernández Ordóñez, 1987) en un contexto de moderación salarial, precarización del empleo y encarecimiento de la vivienda (sobre todo para los nuevos hogares). Esa combinación se produjo mediante la incorporación laboral de las mujeres adultas (que empezó a crecer con rapidez a partir de 1987) pero también mediante el retraso de la emancipación de los hijos e hijas jóvenes. El retraso en la emancipación permitió "absorber" socialmente un desempleo que en su mayor parte convivía con progenitores con al menos un empleo, pero también el impacto de la creciente flexibilidad laboral. 

En segundo lugar, la forma típica en nuestro país de "empleo flexible" la ha constituido hasta tiempos recientes el empleo temporal. Otras formas de flexibilidad frecuentes en otros países, como el empleo a tiempo parcial, las diversas formas de trabajo "autónomo" y "parasubordinado" y similares han sido menos frecuentes en España. Eso ha hecho que en lugar de las situaciones permanentes de "empleo de baja intensidad" como las que caracterizan la "pobreza en el empleo" en muchos países, en nuestro caso lo que han abundado son las oscilaciones entre meses de empleo (con salario más o menos aceptable) y meses de desempleo. La baja intensidad se daba más en cómputo anual que a lo largo de todos los meses del año. Esto permitía tratar esa insuficiencia de ingresos en términos de desempleo y no de ingresos insuficientes. 

Estos esquemas de gestión social e institucional de la precariedad laboral han sido bastante coherentes con un modelo de flexibilidad laboral externa, más proclive a destruir una parte del empleo que a reducir su intensidad sin destruir puestos de trabajo en momentos de crisis. El mercado de trabajo español ha sido un gran productor de desempleo total en las crisis y, correlativamente, España se caracteriza por un gasto en protección social con un fuerte peso de la protección por desempleo, mientras que otras formas de garantía de ingresos mínimos (rentas mínimas, prestaciones familiares, complementos salariales) se han desarrollado muy poco o nada. 

1.3. Límites y crisis del modelo 

El impacto de la Gran Recesión y del proceso de salida de esta ha puesto en entredicho la efectividad de este "modelo", que ya antes de la crisis había mostrado su insuficiencia para reducir la pobreza durante la fase de crecimiento (Ayala Cañón et al., 2016).  

Varios factores han contribuido a esta "crisis del modelo". Por una parte, han aumentado significativamente formas de empleo más propensas a proporcionar ingresos reducidos (trabajo a tiempo parcial, trabajo autónomo y otras formas "atípicas") de forma continuada. También lo han hecho los contratos temporales de muy corta duración. Por otra, se ha producido una disminución del tamaño de los hogares y una mayor propensión a que las situaciones de desempleo o baja intensidad laboral afecten a la "generación principal" del hogar. Paralelamente, el encarecimiento de la vivienda y de otros servicios para al menos una parte de la población ha aumentado su precariedad económica.  

Además, mientras que la protección contributiva y asistencial por desempleo jugaron un papel importante en la fase más dura de la crisis, el agotamiento de la primera y el recorte de la segunda desplazaron una parte sustancial de las situaciones de pobreza hacia las rentas mínimas autonómicas. Las rentas mínimas crecieron bajo esta presión, que puso en cuestión su orientación (en la mayoría de las comunidades) hacia una población definida como "excluida". En el contexto de una extensión de una pobreza "precaria" más que "marginal", ni la lógica de sólo proteger cuando falta por completo el empleo (desempleo asistencial) ni la de una protección tutelar desde los servicios sociales (rentas mínimas) podían hacer frente a las situaciones de dificultad. 

Así las cosas, 2015 marca la reaparición de la cuestión en el debate político, tanto a escala estatal como autonómica. Mientras que en el nivel central durante la legislatura siguiente (2016–2019) el asunto quedó aparcado, varias comunidades autónomas realizaron o intentaron reformas orientadas a ampliar la cobertura de las rentas mínimas, a reducir su condicionalidad y, en algunos casos, a facilitar su compatibilidad con el empleo (Navarra, Cataluña y el País Valenciano son los casos más claros). En el caso de Cataluña, en 2017 se creó la Renda Garantida de Ciutadania en sustitución de la Renda Mínima d'Inserció. Con esa reforma se pasó de una de las rentas mínimas más condicionadas a un modelo de incondicionalidad parcial, se aumentó el importe garantizado, pero se optó por una compatibilidad muy limitada con el empleo. 

La cuestión de la compatibilidad con el empleo ha pasado a ser uno de los principales objetos de debate, junto con la voluntad de dar un carácter menos estigmatizante a las rentas mínimas, bien resaltando su carácter de derecho, traspasando su gestión a los servicios de empleo o "objetivando" la condicionalidad. La incompatibilidad con el empleo se ha convertido en uno de los problemas de un modelo muy fundado en prestaciones por desempleo y rentas mínimas poco o nada compatibles. Por un lado, deja sin protección a las personas que se encuentran por debajo de los ingresos a garantizar si tienen empleos (habitualmente de muy baja intensidad y retribución). Por otra, no ofrece ningún incentivo a acceder a empleos salvo que la remuneración mensual sea muy superior a las prestaciones, especialmente cuando la rapidez en recuperar las prestaciones al perder el empleo no está garantizada. 

Este problema, junto con la peculiar focalización de los subsidios por desempleo, parece estar en el centro de las preocupaciones que la AIReF expresó sobre la iniciativa legislativa sindical e indirectamente sobre la propuesta de IMV del PSOE (AIREF, 2019). La AIReF hace una propuesta alternativa de IMV que tendería a absorber al menos una parte de los subsidios por desempleo ajustando su focalización por ingresos e introduciendo la compatibilidad con el empleo. Se trataría de una reforma en la línea de la fusión de renta mínima y desempleo asistencial en Alemania en 2005 (Hartz IV) y de las políticas de garantía de mínimos de otros países de la Unión Europea. 

El IMV que finalmente ha visto la luz con la urgencia de la pandemia (y sin el período de estudio y negociación con las comunidades autónomas previsto inicialmente) tiene un alcance más modesto. En el fondo, lo que hace con su configuración actual es establecer un nivel básico de renta mínima común (de "asistencia social" para toda España), sobre el cual se espera que algunas o todas las comunidades añadan cuantías complementarias. El IMV introduce la compatibilidad con el empleo, aunque las formas de incentivo mediante descuento parcial están por precisar. Esto hace pensar que el modelo puede ir modificándose en un plazo no muy largo, y algunas declaraciones parecen apuntar lo mismo. 

2. Hacia un sistema de garantía de ingresos multinivel 

2.1. Centralización o descentralización: escalas en la garantía de un ingreso mínimo 

Más allá de una posible reorganización más amplia que afecte al desempleo asistencial, la creación del IMV pone sobre la mesa con mayor urgencia la cuestión de cómo articular un sistema de garantía de ingresos mínimos multinivel, cuando, además, la distinción entre asistencia social y seguridad social no contributiva que parecía delimitar la responsabilidad central y la autonómica se ha desdibujado aún más. Aunque no haya un mandato explícito, la regulación del IMV deja abierta la posibilidad de su complementación autonómica. Mientras algunas comunidades parecen haber optado por ver si el IMV les permite eliminar la renta mínima autonómica, algunas bastante significativas aspiran a construir un sistema de complementariedad.

Una primera cuestión es si tiene sentido centralizar o descentralizar las prestaciones de garantía de mínimos, con independencia de cuál ha sido la historia reciente en nuestro país. ¿Tiene más sentido un único sistema centralizado, igual para todo el país, en el marco de la Seguridad social? ¿O es preferible un sistema descentralizado, que permita niveles de cobertura y ajustes a las necesidades diferentes en cada territorio o incluso en cada ente local? ¿O tal vez convenga encontrar una fórmula más compleja que incluya la participación de los diversos niveles de la administración? Y si es así, ¿con qué encaje de responsabilidades? 

Desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia, la respuesta a estas preguntas es compleja (Castells Oliveres & Cubel Sánchez, 2003). La función redistributiva aconsejaría en principio la centralización, en la medida en que permitiría aumentar el ámbito en el que se comparten recursos. Recurrir a unidades menores plantea el problema de la compensación entre unidades más y menos ricas. El papel de "amortiguador social" contracíclico de este tipo de prestaciones, sobre todo cuando salen del nicho de la exclusión social extrema aconseja que estén financiadas por gobiernos con capacidad de endeudamiento en las fases recesivas, que es mayor en los niveles centrales.

Sin embargo, las muy notables diferencias de costes de la vida entre territorios contradicen estos argumentos (Costa et al., 2021) y sugieren que hay espacio para un modelo parcialmente descentralizado. Hay diferencias de coste de la vida entre comunidades autónomas que alcanzan unos 30 puntos porcentuales, y esas diferencias aumentan si se desglosan espacios metropolitanos, urbanos y rurales dentro de las propias comunidades. Eso significa que un mismo nivel de ingresos garantizado tiene valores reales y capacidades de satisfacer necesidades muy diferentes en función de dónde se viva. 

Esto sugiere que hay espacio para justificar una diferenciación territorial de las prestaciones de garantía de mínimos. Puesto que sería de dudosa legalidad establecer prestaciones estatales de cuantía diferenciada por territorios (aunque hayan existido prestaciones asistenciales circunscritas a territorios), parece que la fórmula más adecuada sería la de una garantía básica centralizada para todo el país, complementada con cuantías adicionales por comunidades autónomas y, tal vez, por las administraciones locales. La escala y la intensidad de dichas acciones complementarias de modulación a las características de cada territorio deberán tener en cuenta los problemas ligados a una descentralización de este tipo de medidas: riesgo de capacidades muy diferentes entre unidades territoriales, límites de la redistribución entre unidades, concentración de las situaciones de dificultad. 

Finalmente, hay que subrayar que una de las diferencias más notables entre situaciones con un mismo nivel de ingresos es la que deriva de los diferentes costes individuales o "de hogar" de la vivienda. La vivienda no sólo tiene precios medios muy diferentes entre territorios, sino también entre hogares. Mientras que unos hogares tienen la vivienda en propiedad y pagada, otros hacen frente a pagos sustanciales de alquiler o de compra en el mismo territorio. Eso significa que sería necesaria una doble modulación (coste de la vida "territorial" y coste "individual" de la vivienda). Las formas de abordar el coste de la vivienda son diversas (oferta de vivienda accesible, prestaciones para el pago de alquileres, etc.), y el tratamiento desde las políticas de vivienda y las de garantía de ingresos debe de ser coherente. 

2.2. Líneas para avanzar 

Esbozamos a continuación algunas líneas sobre cómo podría configurarse un sistema de garantía (asistencial) de ingresos con participación de los tres niveles de gobierno, así como del papel de la escala metropolitana en el marco del nivel local. 

Un sistema multiprestacional y más legible 

Una primera característica de un sistema de garantía de ingresos articulado es que no puede ser eficaz con una sola prestación. La idea de una "prestación única" resulta atractiva por su simplicidad, y a menudo se ha señalado la "compactación" o fusión de prestaciones como una fuente de mayor eficiencia e incluso de ahorro. Sin embargo, la diversidad de situaciones de dificultad, de contextos y de necesidades específicas harían poco efectiva una única prestación que aspirase a cubrir todas las necesidades básicas. Es cierto que en la actualidad el sistema es excesivamente complejo y poco legible, y una simplificación mejoraría su legibilidad. Sin embargo, es bastante dudoso que los ahorros vayan a ser significativos, en especial cuando una deseable mayor legibilidad conllevaría probablemente una mejora de los niveles de take-up. La excesiva complejidad puede estar siendo un mecanismo de contención del gasto y restricción del acceso. 

La idea de un sistema "multiprestacional" nace de la diversidad de las necesidades a cubrir. Sin pretender ser exhaustivos, se pueden identificar algunos tipos de necesidades que requieren de un tratamiento diferenciado. 

1. Las necesidades de tipo cotidiano básico, que incluyen la alimentación, el vestido, el acceso a suministros básicos, en definitiva, los principales gastos corrientes de los hogares pueden ser cubiertos con prestaciones de cuantía igual o similar para los hogares de un territorio de acuerdo con su composición. Este es el terreno en el que una prestación mensual de importe igual (o que complete hasta un mismo nivel) puede cubrir razonablemente las necesidades de la mayoría de los hogares. Son las que mejor pueden cubrirse con una renta mínima, siempre que su cuantía sea la adecuada y la garantía de acceso sea alta. 
2. Los gastos de acceso a la vivienda suelen ser también de carácter mensual y con frecuencia son estables para cada uno de los hogares. Sin embargo, son muy diferentes entre hogares que pueden compartir composición y nivel de ingresos. Tienen, además, naturaleza variada. En los casos de alquiler, son un gasto corriente (aunque desigual entre hogares). Pero en los casos de compra y acceso a la propiedad, son gastos de inversión que crean un patrimonio para sus propietarios. Por estas razones, es aconsejable un tratamiento diferenciado que puede combinar prestaciones para pago de alquiler (con las cautelas para evitar su traspaso directo a los arrendadores), acceso a vivienda de alquiler con precio reducido y otras en el caso de la propiedad. En todo caso, este tipo de prestaciones deben de diseñarse juntamente con los servicios de vivienda. 
3. Un tipo de necesidades con frecuencia infravaloradas en los programas de garantía de ingresos son las que están ligadas a la "pobreza de acumulación" (Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, 2019). Se trata de una serie de gastos ligados a la adquisición y conservación de bienes de consumo duradero, como los elementos básicos de equipamiento doméstico (muebles, electrodomésticos), pero también a la constitución de un ahorro de reserva que permita hacer frente a gastos imprevistos "no periódicos", así como a la cancelación de deudas acumuladas. En este terreno se debe pensar en prestaciones no periódicas de carácter principalmente finalista. 
4. El acceso a determinados servicios (educativos, sanitarios, culturales) conlleva en ocasiones gastos, bien por la existencia de copagos inasumibles por algunos hogares, o bien porque algunos servicios gratuitos implican gastos indirectos (libros o material en relación con la escuela, transporte, acceso a tratamientos de salud, etc.). Este tipo de necesidades están con frecuencia ligadas a las características o situaciones de algunos miembros del hogar. Por ejemplo, los gastos de material escolar, libros, comedor o transporte escolar están ligados (para un determinado nivel de ingresos) a la condición de escolar o estudiante de uno de sus miembros, condición que tiene una cierta duración en el tiempo. En la actualidad existe una diversidad de prestaciones que pueden cubrir diferentes aspectos de esas necesidades. Sería posible, para muchos de estos casos, diseñar "paquetes" prestacionales ligados a la condición mencionada y al nivel de ingresos. Por ejemplo, podrían diseñarse ayudas de primera infancia que abarcase las necesidades adicionales de un niño o niña entre 0 y 3 años, o ayudas escolares que hicieran lo propio con las ligadas a la edad escolar. Otro tanto se podría diseñar para problemas crónicos de salud que supongan gastos adicionales. Una variante de este tipo de prestaciones podría estar ligada a procesos de acompañamiento e inclusión social, para facilitar el acceso a procesos de recuperación, formación o inserción. 
5. Finalmente hay una serie de necesidades mucho más imprevistas ligadas a problemas urgentes o emergentes de muy diverso tipo, pero de naturaleza breve y puntual. Estas deberían ser protegidas mediante prestaciones puntuales no periódicas. 

Un sistema escalonado por niveles de renta.

Un elemento importante a la hora de diseñar un sistema de garantía de ingresos es graduar la protección ofrecida a lo largo de diversos estratos de renta. La tentación de la simplicidad lleva en ocasiones a proponer asociar todas las diversas prestaciones al nivel ligado a la garantía de ingreso mínimo general. Así, el acceso a ayudas para el alquiler, a ayudas escolares (comedor, libros) estaría automáticamente garantizado a los perceptores de una renta mínima o equivalente, y sólo a ellos. 

Este modelo ignora, en primer lugar, las diferentes dimensiones asociadas a los tipos de necesidades que acabamos de detallar. Es posible estar en condiciones de hacer frente a los gastos corrientes básicos y no a los de vivienda o a los de equipamiento del hogar, o tener graves dificultades para hacer frente a los relacionados con la escolaridad, por ejemplo. En segundo lugar, este tipo de planteamiento corre el riesgo de incrementar la "trampa de la pobreza" al aumentar la "imposición de hecho" sobre ingresos adicionales obtenidos por el propio hogar. Si para evitar la trampa de la pobreza se gradúa el descuento de los ingresos propios respecto a la prestación, con el fin de que haya una "ganancia neta" clara, la pérdida de otras prestaciones conllevaría en buena medida la anulación o reducción de esa "ganancia". Además, la legitimidad política y social de los programas de asistencia social es mayor cuando alcanzan, aunque sea con menor intensidad, a estratos situados por encima de los mínimos asegurados. 

En este sentido, un sistema articulado de garantía de mínimos debería establecer prestaciones como las apuntadas en el apartado anterior diferenciando, además de las situaciones antes indicadas, los límites máximos de ingresos aplicables. Podría pensarse, por ejemplo, en el caso de la ayuda escolar mencionada que podría cubrir gastos adicionales corrientes, material escolar, libros y comedor, su concesión íntegra a los hogares por debajo de un umbral de referencia básico (el de la renta mínima o el IRSC), su concesión también a los hogares que estuvieran, por ejemplo entre el 100 y el 125% de ese umbral, y su concesión reducida para quienes estuvieran entre el 125 y el 150% (por ejemplo, sólo con las cuantías para libros y material). Este ejemplo es meramente ilustrativo del tipo de "escalonamiento" que podría organizarse. 

Finalmente, convendría insistir en la necesidad de un sistema coherente de valoración de la capacidad/necesidad, que incluya la posibilidad de establecer los mencionados estratos. En la actualidad se utilizan criterios muy diversos e incoherentes entre sí. En el caso de Cataluña parecería lógico utilizar como punto de partida el IRSC, creado precisamente con ese fin, con las mejoras o correcciones que sean necesarias. 

Un sistema multinivel 

Un sistema de protección económica para hacer frente a las necesidades básicas como el que hemos esbozado tendría que articularse entre diferentes niveles de gobierno. Sus principales componentes podrían ser: 

1. Un ingreso mínimo garantizado básico de ámbito estatal, de cuantía necesariamente igual para el conjunto del país. Ese papel lo puede jugar el IMV, siempre que algunos ajustes en su diseño y su gestión permitan darle el alcance que sus propios creadores aspiran que tenga. 
2. Un ingreso mínimo autonómico complementario del estatal que eleve las cuantías garantizadas hasta un nivel adecuado para los gastos corrientes básicos en función del coste de la vida en la comunidad correspondiente. Ese ingreso mínimo autonómico podría servir también para cubrir algunas situaciones no cubiertas por el ingreso mínimo estatal. Este ingreso mínimo autonómico necesitaría de una definición coherente con el estatal de algunos elementos básicos (unidad perceptora, forma de cómputo de los recursos). Es probable que este ingreso mínimo autonómico sólo se establezca en comunidades en las que el coste de la vida es superior al promedio estatal. 
3. Las prestaciones para cubrir gastos de vivienda pueden articularse de diferentes maneras. Una combinación de financiación autonómica y local parece razonable, para asegurar la coherencia con las políticas de vivienda y compensar desigualdades entre territorios, al tiempo que se ajustan a especificidades locales. 
4. Un nivel local de prestaciones orientadas a cubrir otras necesidades: de "acumulación", las específicas de acceso a servicios ("paquetes" de primera infancia, escolar, de incorporación, etc.) y las de tipo puntual. 

Uno de los elementos delicados de esta configuración es la del nivel local. El mapa local es muy heterogéneo con unidades de dimensiones y capacidad económica y de gestión muy diversas. A eso se añaden las desigualdades y diferencias entre unidades locales (unas "solo" ricas, otras "solo" pobres, otras "mixtas"), y la elevada movilidad que se da entre algunas unidades, sobre todo en el ámbito metropolitano. 

En relación con esta cuestión habría que buscar una solución equilibrada, que no podemos formular aquí, pero que debería tener en cuenta los siguientes elementos y posibilidades, específicamente en el caso de Cataluña: 

1. Se podría establecer un "mapa" de las responsabilidades locales en materia de asistencia social material y garantía de ingresos de "geometría variable", en la línea de la actual zonificación de servicios sociales, aunque corrigiendo algunas de sus disfunciones. En muchos territorios el Consell Comarcal sería la unidad más razonable, evitando en lo posible la ruptura entre el área comarcal y su capital (al superar ésta un cierto tamaño). En el otro extremo, en el caso de la metrópoli barcelonesa, tendría sentido establecer el "escalón" local para el conjunto (o para una parte sustancial) del área metropolitana. 
2. La gestión de este tipo de prestaciones (sometidas a límites de ingresos) requiere de sistemas de gestión y verificación de los ingresos que son fácilmente escalables y con previsibles mejoras sustanciales de la eficiencia. El sistema actual de gestionar muchas de estas prestaciones desde servicios de intervención social en cada administración local carece de sentido desde casi todos los puntos de vista. De hecho, desde el punto de vista técnico, el tipo de trabajo a realizar sería el mismo que el que necesitarían el ingreso mínimo autonómico e incluso el estatal. Al mismo tiempo es un tipo de gestión muy diferente de la de las prestaciones contributivas. 

En este sentido, una posible fórmula organizativa podría ser la creación de una agencia de gestión de prestaciones, concebida sobre todo para las de tipo asistencial (o en algunos casos universal). Esa agencia podría encargarse de la valoración y verificación de los niveles de ingresos de las personas solicitantes, prioritariamente a través de cruces de fuentes de información, pero también, cuando fuera necesario, mediante procedimientos de inspección. Si esa agencia tuviera como ámbito Cataluña, podría encargarse de la gestión de las prestaciones con condiciones de ingresos de nivel autonómico (RGC, la gestión de las PNC y otras) y podría encomendarse o consorciarse la gestión de las prestaciones locales. Eso permitiría a los gobiernos locales (comarcales, municipales o metropolitano) fijar sus políticas locales de garantía de ingresos y asistencia social material, pero con una gestión mucho más eficiente. 

El proceso de rediseño de los programas de garantía de ingreso mínimo en un contexto complejo como el español no será un proceso sencillo. La sociedad y sus instituciones de protección social hacen frente a las dificultades y desigualdades de una sociedad "postfordista" intermedia con herramientas en parte propias de una sociedad "fordista" que nunca llegó a madurar plenamente en nuestro país y en algunos casos aún marcadas por tradiciones más arcaicas. Están por ver los impactos a corto plazo de la pandemia y a medio y largo plazo de los procesos de digitalización, cuyo alcance aún es difícil anticipar. Una puesta al día del nivel asistencial o de "garantía de mínimos" de nuestra protección social aparece hoy como una cuestión urgente. Es probable que su reaparición en la agenda política sea un reflejo (aún pálido) de la gravedad del problema. 

Referencias

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Arriba González de Durana, A., & Aguilar Hendrickson, M. (2021). Entre recalibración y continuidad: el contexto del nacimiento del IMV. Revista española de Sociología, 30, 1-12.

Ayala Cañón, L., Arranz, J. M., García Serrano, C., & Martínez Virto, L. (2016). El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: tendencias, resultados y necesidades de reforma. Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social.

Castells Oliveres, A., & Cubel Sánchez, M. (2003). La descentralización de las políticas de inclusión social. Hacienda Pública Española, Monografía 2003, 211-235. 

Costa, À., Galletto, V., García, J., Raymond, J. L., & Sánchez-Serra, D. (2021). El Coste de la Vida en las Comunidades Autónomas, Áreas Urbanas y Ciudades de España. IERMB Working Paper in Economics, 20.01.

Fernández Ordóñez, M. Á. (1987). Sobre la política económica, los sindicatos y la incorporación de la mujer al trabajo. Sistema. Revista de ciencias sociales, 80–81), 145-156. 

Noguera, J. A. (2019). El debate político sobre la garantía de rentas en España: las propuestas de los partidos y sindicatos. Panorama social, 29), 71-90. 

Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales. (2019). Encuesta de necesidades sociales 2018. Módulo EPDS-Pobreza. Gobierno Vasco.

Rodríguez Cabrero, G. (1993). Integración, asistencialización y exclusión en el Estado de bienestar. In J. Albarracín, D. Anisi, F. Esteve Mora, J. González Calvet, J. F. Martín Seco, P. Montes, R. Muñoz del Bustillo, J. Roca Jusmet, & G. Rodríguez Cabrero (Eds.), La larga noche neoliberal. Políticas económicas de los ochenta. Icaria–Instituto Sindical de Estudios. 

Nota. Les opinions expressades per l'autor/s són a títol personal i no necessàriament representen la visió del PEMB.